RUU Pemilu dan Penguatan Keterwakilan Perempuan

DALAM Beijing Platform for Action (BPfA) yang berasal dari Konferensi Dunia Ke-4 tentang Perempuan yang diselenggarakan PBB di Beijing pada 1995, prioritas terhadap kepemimpinan perempuan dijabarkan dalam bagian G1 dan G2, yang berbunyi: ‘mengambil langkah-langkah untuk memastikan akses yang setara bagi perempuan serta partisipasi penuh dalam struktur kekuasaan dan pengambilan keputusan’ dan ‘meningkatkan kapasitas perempuan untuk berpartisipasi dalam pengambilan keputusan dan kepemimpinan’.

Indonesia ialah salah satu negara pihak yang ikut menandatangani dan mengadopsi Beijing Platform. Beijing Platform merupakan rencana aksi politis dan strategis yang melengkapi dan mendukung Konvensi Penghapusan Segala Bentuk Diskriminasi Terhadap Perempuan (Convention On The Elimination Of All Forms Of Discrimination Against Women atau CEDAW).

CEDAW yang diadopsi PBB pada 1979 dan mulai berlaku pada 1981 merupakan instrumen hukum internasional yang menuntut negara menghentikan diskriminasi terhadap perempuan dan menjamin kesetaraan di semua aspek kehidupan. CEDAW mengikat secara hukum bagi setiap negara yang meratifikasinya. Indonesia menandatangani CEDAW pada 29 Juli 1980 saat Konferensi Sedunia Dasawarsa Perempuan PBB di Kopenhagen dan pengesahannya diresmikan melalui pemberlakuan UU No 7 Tahun 1984.

Baca juga : Melampaui Batas Usia

Tiga dekade setelah Beijing Platform, kondisi kepemimpinan dan keterwakilan perempuan politik di Indonesia memang mengalami kemajuan. Namun, masih menghadapi banyak hambatan dan belum mencapai target yang diharapkan. Merujuk Laporan Kesenjangan Gender Global (Global Gender Gap Report) dari World Economic Forum pada 2024, Indonesia dengan skor 0.686 berada pada peringkat 100 dunia. Turun dari tahun sebelumnya yang bertengger pada peringkat 87 dunia dengan skor 0.697.

Sementara itu, data per Februari 2025 untuk peringkat bulanan perempuan di parlemen nasional dari Inter-Parliamentary Union (IPU) menempatkan Indonesia pada peringkat 113 dunia. Di bawah Timor Leste, Vietnam, Singapura, Filipina, dan Laos.

Dengan lebih dari 60 pemilihan nasional di seluruh dunia, termasuk beberapa negara dengan populasi besar seperti Bangladesh, Brasil, India, Meksiko, Pakistan, dan Amerika Serikat, 2024 dianggap sebagai ‘tahun pemilu global terbesar dalam sejarah dunia’.

Baca juga : Labirin Delik Politik Uang

Pemilu 2024 di Indonesia mencatatkan jumlah keterpilihan perempuan calon anggota legislatif (caleg) di DPR yang meningkat ketimbang hasil Pemilu 2019. Terdapat 129 perempuan caleg mampu memenangi kursi DPR dari total 580 kursi tersedia setara dengan 21,9%. Berdasarkan angka terakhir per Februari 2025, akibat penggantian antarwaktu (PAW) sejumlah anggota DPR, saat ini perempuan anggota DPR sebanyak 129 orang atau setara 22,24%. Masih jauh dari target keterpilihan paling sedikit 30% perempuan di parlemen.

SISTEM KUOTA

Baca juga : Keterwakilan Perempuan, Kemandirian KPU Diuji

Ambang batas minimal atau critical mass berupa keterwakilan perempuan paling sedikit 30% di parlemen yang bertujuan agar perempuan berdaya secara politik untuk mampu memengaruhi pengambilan keputusan. Karena itu, perempuan tidak hanya hadir secara simbolik, tetapi juga berpengaruh secara substansial. Keterwakilan yang memadai dapat mendorong transformasi sistem dan kebijakan yang lebih responsif terhadap kebutuhan seluruh warga negara, termasuk perempuan dan kelompok marginal lainnya.

Rosabeth Moss Kanter dalam buku Men and Women of the Corporation (1977) menemukan bahwa perempuan, yang merupakan minoritas kecil (sekitar 0–15%) dari organisasi, cenderung diperlakukan sebagai ‘token’ atau representasi keberagaman yang tidak berpengaruh. Namun, ketika jumlah perempuan mencapai 30%, mereka mulai membentuk massa kritis yang cukup kuat untuk mengubah dinamika kelompok, mengurangi marginalisasi, dan memengaruhi keputusan kolektif. Meskipun Kanter melakukan penelitian tentang dunia korporasi, para akademisi dan pembuat kebijakan di bidang gender dan politik kemudian ikut mengadopsi gagasan itu. PBB dan UN Women menggunakan angka 30% sebagai acuan umum untuk kebijakan kuota dan advokasi kesetaraan gender.

Merujuk konsep Drude Dahlerup (1988), saat jumlah perempuan di parlemen masih sangat kecil, perempuan kerap tidak punya pengaruh nyata dan hanya dianggap simbol. Sebaliknya, jika sudah mencapai critical mass (minimal 30%), mereka akan bisa saling mendukung, membentuk koalisi, memengaruhi arah kebijakan, dan memunculkan perubahan atau transformasi budaya politik. Dahlerup membawa konsep critical mass keterwakilan perempuan minimal 30% ke ranah politik, memopulerkannya dalam studi representasi perempuan, serta mengembangkan dan mengkritisinya untuk pendekatan yang lebih dinamis.

Baca juga : Sistem Proporsional Tertutup Rugikan Caleg Perempuan

Salah satu rekayasa politik yang banyak dilakukan untuk mencapai keterwakilan perempuan yang lebih signifikan ialah melalui penerapan kebijakan afirmasi berupa kuota gender dalam partai politik, pemilu, dan pemerintahan. International IDEA menyebut bahwa gagasan inti dari sistem kuota (quota system) ialah merekrut perempuan ke dalam posisi politik dan memastikan bahwa perempuan tidak hanya menjadi simbol atau perwakilan ‘token’ semata dalam dunia politik. Perwakilan ‘token’ merujuk situasi ketika perempuan dihadirkan atau diposisikan dalam suatu lembaga atau struktur kekuasaan bukan untuk benar-benar berpartisipasi secara setara atau memengaruhi keputusan, tetapi lebih sebagai simbol keberagaman atau inklusi semu.

IDEA membedakan tiga jenis kuota gender yang digunakan dalam politik. Pertama, kursi yang dipesan (reserved seats) yang ditetapkan secara konstitusional dan/atau melalui UU. Kedua, kuota kandidat legal (legal candidate quotas) yang ditetapkan dalam konstitusi dan/atau UU. Ketiga, kuota partai politik (political party quotas) yang diadopsi secara sukarela oleh partai politik. Apabila reserved seats mengatur jumlah perempuan yang terpilih, dua bentuk kuota lainnya menetapkan jumlah minimum perempuan dalam daftar calon, baik sebagai persyaratan hukum yang bersifat wajib maupun compulsory (legal candidate quotas) atau kebijakan yang tertulis dalam anggaran dasar partai yang bersifat sukarela atau voluntary (political party quotas).

UU No 7 Tahun 2017 tentang Pemilihan Umum sebagai dasar hukum penyelenggaraan Pemilu 2019 dan 2024 di Indonesia menerapkan sistem kuota kandidat legal hanya untuk pencalonan anggota DPR dan DPRD. Sementara itu, untuk pemilu anggota DPD tidak terdapat kuota pencalonan legal bagi perempuan. Ketentuan kuota legal pencalonan perempuan diatur dalam Pasal 245 UU Pemilu yang menyebut ‘daftar bakal calon sebagaimana dimaksud dalam Pasal 243 memuat keterwakilan perempuan paling sedikit 30%’.

Selain itu, terdapat ketentuan modifikasi zipper system untuk penempatan perempuan dalam daftar calon melalui pengaturan Pasal 246 ayat (2) UU Pemilu yang berbunyi ‘di dalam daftar bakal calon sebagaimana dimaksud pada ayat (1), setiap tiga orang bakal calon terdapat paling sedikit satu orang perempuan bakal calon’. Selanjutnya penjelasan pasal tersebut menerangkan bahwa ‘dalam setiap tiga bakal calon, bakal calon perempuan dapat ditempatkan pada urutan 1, dan/atau 2, dan/atau 3 dan demikian seterusnya, tidak hanya pada nomor urut 3, 6, dan seterusnya’.

Kuota pencalonan sebagaimana diatur dalam Pasal 245 dan 246 UU Pemilu telah berlaku sejak Pemilu DPR dan DPRD 2014. Melalui terobosan hukum dalam Peraturan KPU No 7 Tahun 2013, KPU menegakkan sanksi tegas bagi partai politik peserta pemilu yang tidak memenuhi kuota pencalonan keterwakilan perempuan paling sedikit 30%. Sanksi itu berupa pembatalan partai politik sebagai peserta pemilu pada dapil yang tidak memenuhi kuota minimal sesuai ketentuan. Aturan itu secara konsisten diimplementasikan KPU sampai dengan Pemilu Legislatif 2019.

CATATAN KELAM

Sayangnya, pada Pemilu 2024 KPU menorehkan catatan kelam soal komitmen negara pada kebijakan kuota untuk perempuan politik melalui ketentuan Pasal 8 ayat (2) huruf b Peraturan KPU No 10 Tahun 2023 tentang Pencalonan Anggota DPR dan DPRD yang mendistorsi kebijakan afirmasi yang telah ditegakkan KPU sejak Pemilu 2014. Pasal tersebut mengatur bahwa ‘dalam hal penghitungan 30% jumlah bakal calon perempuan di setiap dapil menghasilkan angka pecahan maka apabila dua tempat desimal di belakang koma bernilai kurang dari 50, hasil penghitungan dilakukan pembulatan ke bawah’.

Dampak dari ketentuan tersebut, dalam catatan NETGRIT terdapat 267 daftar calon anggota DPR dari partai politik peserta pemilu 2024 yang memuat keterwakilan perempuan kurang dari 30%. Padahal konsep keterwakilan perempuan paling sedikit 30% bermakna ‘boleh lebih dari 30% dan dilarang kurang dari 30%’. Kebijakan yang dibuat KPU, misalnya, mengakibatkan distorsi dan pelemahan pada kuota legal keterwakilan perempuan dalam daftar caleg yang berjumlah empat orang.

Itu disebabkan penghitungan kuota 30% dari 4 caleg menggunakan formula dalam PKPU 10/2023 akan menghasilkan jumlah 1,2. Apabila diterapkan ketentuan ‘desimal di belakang koma bernilai kurang dari 50, hasil penghitungan dilakukan pembulatan ke bawah’, 1,2 akan dibulatkan menjadi 1. Sementara itu, hanya ada 1 orang perempuan dari 4 daftar caleg yang diajukan partai, persentasenya ialah sama dengan 25%. Bukan 30%. Artinya, ketentuan kuota ‘keterwakilan perempuan paling sedikit 30%’ sebagaimana perintah Pasal 245 UU Pemilu telah dilanggar dan disimpangi oleh KPU.

Kenekatan KPU melanggar UU Pemilu berbuah pil pahit bagi negara dan masyarakat. Bukan hanya ribuan perempuan yang menjadi kehilangan kesempatan untuk ikut kontestasi pemilu DPR dan DPRD tahun 2024. Lebih dari itu, negara juga harus menanggung kerugian akibat gugatan sengketa hasil ke MK yang berujung pembatalan hasil pemilu di daerah pemilihan (dapil) VI DPRD Provinsi Gorontalo. Melalui Putusan No 125-01-08-29/PHPU.DPR-DPRD-XXII/2024, MK menegaskan bahwa perempuan caleg tidak boleh di bawah angka 30% untuk setiap dapil.

MK menyebut dalam hal partai politik tidak dapat memenuhi pengajuan 30% jumlah perempuan bakal calon di setiap dapil dan penempatan susunan daftar calon, pengajuan bakal calon anggota DPR dan DPRD pada dapil yang bersangkutan tidak dapat diterima. Artinya, menurut MK, cara penghitungan pemenuhan kuota perempuan dalam PKPU 10/2023 ialah sebuah kemunduran yang tidak dapat dibenarkan karena sebagai penyelenggara pemilu, KPU telah memberlakukan ketentuan keterwakilan perempuan 30% dengan pembulatan ke atas sejak sebelum Pemilu 2024.

Pelanggaran konstitusi oleh KPU bukan hal sepele dan tidak boleh lepas dari catatan sejarah atau ingatan publik. Jika saja ada kesadaran berdemokrasi yang kukuh, anggota KPU RI periode 2022-2027 mestinya secara sukarela mengundurkan diri dari jabatannya sebagai bentuk pertanggungjawaban atas dosa legislasi dan kerusakan sistem yang telah mereka buat.

Selain itu, mereka yang terlibat dalam peminggiran hak politik perempuan harus mendapatkan konsekuensi moral, sosial, politik, dan hukum secara setara. Anggota KPU RI periode 2022-2027 yang terlibat dalam skandal tersebut mestinya tidak lagi diberi kesempatan untuk menjadi bagian dari institusi demokrasi terhormat seperti KPU, Bawaslu, ataupun DKPP.

Sebagai negara pihak yang meratifikasi CEDAW dan Beijing Platform, seharusnya sanksi tegas diberikan pada anggota KPU yang terbukti secara sengaja dan sadar, telah menodai komitmen bangsa Indonesia pada pemajuan dan pemenuhan hak-hak perempuan, khususnya perempuan politik. Hal itu juga penting, sebagai peneguhan dan pendidikan politik yang tegas bagi publik bahwa negara serius dan sungguh-sungguh dalam upaya membebaskan perempuan dari segala bentuk diskriminasi.

MOMENTUM BERBENAH

Dalam perkembangan dan praktiknya, keterwakilan perempuan pada pemilu dipengaruhi oleh banyak faktor, antara lain struktur hukum dan sistem pemilu; kondisi sosial dan budaya yang ada dalam masyarakat; situasi ekonomi dan politik; serta dukungan, pelatihan, dan citra positif yang melekat pada peserta pemilihan baik caleg ataupun partai.

Pasca-Pemilu 2024, revisi UU Pemilu menjadi salah satu agenda legislasi prioritas dalam Program Legislasi Nasional (Prolegnas) 2025. Momentum revisi UU Pemilu bisa menjadi peluang untuk berbenah dan memperkuat kebijakan yang bisa meneguhkan kehadiran, keterwakilan, dan kepemimpinan perempuan politik yang lebih bermakna.

Belajar dari pengalaman Pemilu 2024, kebijakan afirmasi ternyata rentan dimanipulasi melalui ketentuan teknis yang dibuat penyelenggara pemilu. Oleh karena itu, dibutuhkan komitmen yang lebih kuat untuk mendorong reformasi regulasi pada tataran undang-undang agar ada jaminan hukum yang lebih kokoh untuk memperkuat keterwakilan perempuan politik dalam rangka mewujudkan keseimbangan, kesetaraan, dan keadilan gender (gender parity) dalam kehidupan berbangsa dan bernegara secara menyeluruh.

Sehubungan dengan itu, Women Research Institute (WRI) merekomendasikan adanya pengaturan yang tegas dalam UU Pemilu bahwa partai harus melindungi caleg perempuan dari kekerasan berbasis gender dalam kontestasi pemilu. Selain itu, dibutuhkan penguatan kebijakan afirmasi keterwakilan perempuan berupa pencalonan perempuan pada nomor urut 1 pada minimal 30% dapil yang potensial. WRI juga merekomendasikan agar pembentuk undang-undang mengkaji ulang sistem proporsional terbuka yang dinilai kurang mendukung perempuan akibat maraknya jual-beli suara dan praktik politik transaksional karena lemahnya pengawasan dan penegakan hukum pemilu.

Sementara itu, kajian bertajuk Biaya Politik di Indonesia yang dilakukan Ella Syafputri Prihatini dan Sri Budi Eko Wardani (2024) merekomendasikan sejumlah revisi atas materi UU 7/2017. Di antaranya (i) menurunkan ambang batas parlemen; (ii) menjajaki pilihan-pilihan alternatif sistem pemilu termasuk kombinasi sistem perwakilan proporsional terbuka dan tertutup; (iii) memperkuat implementasi kebijakan afirmasi bagi caleg perempuan, misalnya berupa sistem zipper murni antara caleg laki-laki dan perempuan yang penempatannya berselang-seling dalam surat suara.

Selanjutnya, (iv) mengevaluasi penjadwalan pemilu presiden dan legislatif yang berlangsung serentak untuk semua tingkatan yang berdasarkan praktik Pemilu 2019 dan 2024 telah berdampak pada kesulitan bagi penyelenggara, peserta, atau pemilih; (v) kewajiban laporan dana kampanye bagi caleg; serta (vi) penerapan batasan tertentu untuk belanja kampanye dalam rangka mewujudkan kesetaraan kompetisi di antara partai dan caleg yang memiliki latar belakang dan sumberdaya beragam.

Terkait dengan perubahan sistem pemilu, Perludem, BRIN, Ditpolkom Bappenas, Puskapol UI, dan NETGRIT mendorong elaborasi sistem campuran (mixed system) sebagai alternatif pilihan sistem pemilu yang bisa dijajaki oleh pembentuk undang-undang. Penerapan sistem campuran merupakan kombinasi antara sistem distrik berwakil tunggal first past the post (FPTP) dan sistem proporsional daftar tertutup (closed-list proportional representation atau CLPR). Dalam satu surat suara, pemilih mencoblos dua kali. Pertama, untuk memilih caleg melalui sistem FPTP, dan kedua, untuk memilih partai melalui sistem proporsional daftar tertutup.

Dalam sistem campuran, pemilih bisa memilih calon secara langsung melalui suara FPTP serta parpol juga bisa menempatkan caleg-calegnya yang berasal dari struktural dan elite partai melalui daftar partai sistem proporsional tertutup. Penguatan kuota pencalonan minimal 30% keterwakilan perempuan dalam sistem campuran dapat diterapkan dengan pemberlakuan sistem zipper murni melalui penempatan caleg secara selang-seling antara laki-laki dan perempuan dalam daftar calon partai (CLPR) serta pencalonan perempuan minimal 30% oleh partai politik dari total dapil dengan sistem distrik berwakil tunggal FPTP.

Mengingat krusialnya revisi UU Pemilu bagi konsolidasi demokrasi dan penguatan keterwakilan perempuan politik, pembentuk UU seharusnya tidak menunda dan memperlambat pembahasannya. Apalagi banyak implikasi teknis yang harus dihitung dan disimulasikan agar kebijakan yang diambil mampu diaplikasikan dengan baik, terutama oleh penyelenggara pemilu. Saat ini ialah waktu yang tepat untuk membenahi berbagai karut-marut yang terjadi dalam penyelenggaraan pemilu terdahulu. Apalagi UU 7/2017 belum pernah dievaluasi pelaksanaannya secara komprehensif oleh pembentuk undang-undang pascakeberlakukannya pada Pemilu 2019.

UU 7/2017 juga sudah terlalu sering diuji ke MK dan banyak dari pasal-pasalnya yang telah dibatalkan dan dimaknai berbeda oleh putusan MK. Tidak berlebihan jika disebut UU 7/2017 saat ini kondisinya compang-camping di sana sini. Karenanya, sangat mendesak untuk dibentuk dan dibangun ulang sehingga menjadi lebih solid, bermutu, kredibel, relevan, serta kontekstual merespon dinamika perkembangan pemilu dan demokrasi mutakhir terkini.

UU Pemilu yang baik dan demokratis ialah modal yang sangat mendasar bagi hadirnya kontestasi pemilu yang bebas dan adil. Mengingat luas dan kompleksnya cakupan pengaturan UU Pemilu, sudah saatnya kita bersegera dan serius membenahi UU Pemilu.